破解土地资源管理困局：严控增量 盘活存量

提高土地利用效率，“严控增量，盘活存量”，向“土地存量”要“发展增量”已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。

日前，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》。意见着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于诸多因素，城镇“摊饼式”扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继。另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，这集中表现在：布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低;产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业;旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大;存在闲置浪费现象，个别地区甚至出现空城、鬼城。

土地是城市发展的基础和命脉，但在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展的模式已经难以为继。提高土地利用效率，“严控增量，盘活存量”，向“土地存量”要“发展增量”已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。

低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求。以广东省为例，全省已完成的改造项目中，产业结构调整接近70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。

低效用地再开发还是统筹保护资源保障发展的必然选择。破解保护资源和保障发展的矛盾，关键在于高效节约利用资源。据广东省调查统计，该省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。

低效用地再开发过程中，政府不能简单地退出，而是有所为，有所不为。要致力于建立健全平等协商机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度。还要明确城镇低效用地再开发的目标导向。我国城市面临交通难、排水难、入学难、养老难等错综复杂的“城市病”，在这一轮城镇低效用地再开发过程中，需要优先偿还公共设施和民生项目欠账，同时更好地保护文化遗产，以此提升城市的承载能力，优化城市结构，完善城市功能，延续城市文脉。

值得注意的是，此前一些地方政府在盘活利用存量土地过程中，由于制度不完善、管理不规范，造成了新的资源浪费和闲置。存量土地也是宝贵的资源，不能因为不占用新增建设用地指标，就对其放任不管。“顾增量失存量”，这不是我们所追求的节约集约用地。

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